《交通運輸部關于貫徹落實〈國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見〉的實施意見》印發(fā)（以下簡稱《實施意見》），進一步明確了城市公共交通發(fā)展的總體目標，到2020年，基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，安全可靠、經濟適用、便捷高效的公共交通服務系統(tǒng)基本形成，較好滿足公眾基本出行需求。
圍繞這一目標，文件提出了十六條實施意見，其中包括提升規(guī)劃調控能力、提升公交基礎設施服務能力、提升公共交通服務品質、提升公共交通安全保障能力、提升公共交通智能化水平、提升公交企業(yè)發(fā)展活力、推進公交都市創(chuàng)建活動、推進城市交通綜合管理、完善票制票價和補貼補償制度等九大具體任務，以及加強組織領導、健全法規(guī)標準、加強績效評價和服務質量考核、加強社會監(jiān)督、加強公共交通文化建設等五項保障措施。
目標更明確具體
2013年年初，國務院下發(fā)了《關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出要將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平，并在規(guī)劃布局、設施建設、技術裝備、運營服務等方面研究提出落實保障措施，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局。
《實施意見》正是交通部為落實和保障《指導意見》而提出的，文件提出了更為具體和明確的任務和措施，明確城市公交發(fā)展將獲得用地、投資、路權、財稅等多項政策優(yōu)惠優(yōu)先保障。未來城市公共交通發(fā)展將放在城市交通發(fā)展的首要位置，并將引導城市發(fā)展規(guī)劃。
文件鼓勵推動城市軌道交通和快速公交系統(tǒng)合理發(fā)展，建議市區(qū)人口100萬人以上的城市及暫不具備建設城市軌道交通條件的城市積極推進快速公交系統(tǒng)建設并逐步形成網絡。力爭到2020年，全國快速公交系統(tǒng)線網運營總里程達到5000公里。積極推進城市公共交通優(yōu)先通行網絡建設，力爭到2020年，全國城市公共交通優(yōu)先車道總里程達到15000公里。
公共交通的發(fā)展資金將納入公共財政，同時，公共交通用地綜合開發(fā)政策也將落實。文件還提到，通過項目和資金引導，支持創(chuàng)建公交都市的城市加快建設城市綜合客運樞紐、城市智能公交系統(tǒng)、快速公交運行監(jiān)測系統(tǒng)和加快推廣應用清潔能源公交車輛。
對于票制票價和補貼補償，《實施意見》提出，完善公共交通定價和調價機制，建立城市公共交通企業(yè)成本評估制度、城市公共交通補貼補償制度，合理界定公共財政補貼補償范圍。對城市公共交通企業(yè)車輛購置更新、技術改造以及安全監(jiān)控系統(tǒng)建設、安全設備購置、租賃場站、推進節(jié)能減排、經營冷僻線路等增加的成本，爭取由城市公共財政予以適當補貼。
此外，對于《指導意見》提出的“提高城市公共交通車輛的保有水平和公共汽（電）車平均運營時速，大城市要基本實現中心城區(qū)公共交通站點500米全覆蓋，公共交通占機動化出行比例達到60%左右”等總體發(fā)展目標，《實施意見》也依據市區(qū)人口數量分別制定了更為具體、明確的目標。
還需落到實處
“交通部這個文件確實不錯，對于城市公共交通的發(fā)展是個利好。”中國城市公共交通協會副秘書長楊青山評價說。蘇州金龍相關人士胡先生也表示，公交車的發(fā)展主要靠國家政策支持，能得到國家政策保障自然是“最好了”。
事實上，從國家層面明確優(yōu)先發(fā)展公共交通并非新鮮事，大力發(fā)展公共交通早已是不容置疑的政策導向和城市發(fā)展的大趨勢，建設“公交都市”的口號呼喊已久，這項工程也進行多年。但公共交通發(fā)展的關鍵在于實打實的資金支持，還需要地方財政足夠重視并撥款落實。
《實施意見》要求，推動城市公共交通發(fā)展資金納入城市公共財政體系，并逐步提高城市公共交通投入資金占地方公共財政收入的比例。對此，長安客車市場處相關負責人就認為，交通部再次發(fā)文明確優(yōu)先發(fā)展公共交通雖是好事，但從目前情況來看，這些文件“只有落實到條款上才行”。
“不管是國務院文件，還是交通部發(fā)文，票價制度、財政補貼等內容一直都有，以前也一直都是這么做的，各個城市的公交公司也歷來都是靠地方財政支撐著，所以這沒什么新鮮的。”中國公路學會客車分會副秘書長、中國客車統(tǒng)計信息網首席分析師佘振清表示：“國務院文件和交通部的要求都屬于原則性的要求，都沒有問題，即便不說，大家也都是這么做的。但有個很大的關鍵性問題是地方政府財政緊張，因此，光開‘糧票’沒有意義。”
“現在地方政府的財政很緊張。”佘振清說。在經濟增幅放緩的背景下，2012年凸顯的地方財政收支壓力在新的一年并未減輕。目前經濟回升基礎并不牢固，營改增、清理不合理收費等舉措帶來政策性減收，房地產調控繼續(xù)使其對財政增收的貢獻存在較大不確定性，財政收入很難在高基數上實現高增長。而支出方面，尤其是新農村建設、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生保障和改善方面的增支項目多，剛性支出需求持續(xù)攀升，財政收支矛盾仍然突出。在新增財力捉襟見肘、財政收支缺口巨大的同時，地方債務逐漸進入償還高峰，全年預算平衡難度為近年少見。[!--empirenews.page--]
在財政壓力巨大的情況下，相比教育、醫(yī)療等基本民生需求來說，地方政府必然會緊縮相對不那么迫切的財政支出。“多購買幾輛公交車，民眾出行會方便一些；少投入幾輛，民眾也過得去，不會有太大怨言。”佘振清說，公共交通投入不涉及到物價水平高低等基本民生保障問題，“地方政府如果要砍的話，肯定要先砍掉公共交通投入這類看起來‘可有可無’的項目”。
因此，佘振清認為，新的政策只是開具了“糧票”，實際的資金還需要地方政府來出，而地方政府卻缺乏資金。“只要有錢，不需要國家發(fā)文大家也會干，現在沒錢，那么說了也是空談”。“如果出個政策說公交補貼都從國家財政里出，由財政部直接撥給地方，?？顚Ｓ?，那就厲害了，能起到真正支持公共交通發(fā)展的作用。”佘振清補充說。
應科學規(guī)劃城市交通體系
“實際上，國家頻出政策對全國各地的公交企業(yè)而言是極大的壓力。事實上，公交車的承載壓力已經很大，有些大城市公交車的壓力甚至已經到了極限。”佘振清分析說：“以廈門BRT縱火案為例，雖然是一起偶然事故，但我認為這是一個必然的結果，今天不出事，明天也肯定會出。再以北京為例，高峰期的公交車很多都是歪著行駛的，靠車門一側嚴重傾斜，一輛12米的公交車裝上百人，擠得一塌糊涂，公交車疲勞到一定程度肯定會出問題。”
在他看來，城市擁堵并非公交車不夠，更多是因為私家車保有量過高。“所以不斷發(fā)展公共交通，公交多了更增加擁堵，因為很多開私家車的人是不會去坐公交車的，除非限行。”佘振清說。
因此，他認為，越擁堵越發(fā)展公交進而越擁擠，這其實是一種惡性循環(huán)。要發(fā)展好公共交通，需要先給公交減負，減負的途徑大致有兩條。一是增加公交車數量，但這個增加是有限度的，要科學規(guī)劃；二是分流，將公交系統(tǒng)分擔的乘客向其他系統(tǒng)分流，比如北京市鼓勵私家車拼車就是分流的一種方式。
“另外，我覺得將校車系統(tǒng)充分運用起來也會是很好的分流模式。”佘振清建議說：“現在公交車上學生占的比例很高，尤其在上下學高峰期。同時，很多家長都開車接送孩子，如果能把校車問題解決好，分流這部分人群，不但能減輕公交系統(tǒng)的壓力，還能少很多私家車。”
據他介紹，美國校車按照學區(qū)運營，每個學區(qū)的校車運營類似于公交化，校車運營效率很高。“而我們現在提倡校車讓學校去買，一輛校車只服務自己學校的學生。”他說，這不但增加了校車數量，校車利用率也不高。“如果系統(tǒng)規(guī)劃，一輛校車負責一個片區(qū)學生的接送，運營效率就提高很多，可以分擔公交壓力，還能解決很多社會問題。”佘振清建議說。
